浅谈OGP中的开放政府

本文为开放数据前沿编辑团队的 Gabrielle Yu @ New York University 原创，请勿随意转载

作者简介：Gabrielle 曾经在联合国经社部实习参与开放数据、政务透明化相关研究和文件编写，也在Web Foundation 的 2013年Open Data Barometer项目中担任中国和日本两国情况调研的研究员。

虽然“开放政府”（Open Government）在公共语境中的使用频率越来越高，其作为特定的政策与学术概念对于中国的一般读者来说仍稍显陌生。 随着中国社会对提高政府公信力的需求逐渐增强，创新政府管理理念与手段、增强管理的智能化与可持续性、建设透明开放的执政氛围、更多地在公共事务上实现民众的积极参与这些同“开放政府”密切相关的议题在越来越广泛的领域内进行探索与创新。此时，深入地了解“开放政府”的概念界定、发展历程和相应实践，以全球视野来审视和推进中国开放政府行动的发展则具有更重要意义。

然而，即使是在全球范围内，对于“开放政府”的概念界定仍有模糊之处并处于不断发展过程中。而各个国家在进行相关实践过程中对于这一概念的不同理解更是对“开放政府”的整体发展有着重要的塑形作用。因此本文在梳理相关概念的发展沿革基础上，将对开放政府合作伙伴关系（Open Government Partnership）54个参与国发布的《国家行动纲要》（“Action Plan”）中的立法相关条款进行分析，以期归纳出“开放政府”在实践中的具体内容。

开放政府合作伙伴关系

开放政府合作伙伴关系（Open Government Partnership）代表为实现更为透明、有效而值得信赖的政府管理所进行的全球协同努力， 致力于在实现“开放政府”的过程中强化公民权力并响应民众需求。作为一项跨国倡议，它要求参与国政府对于增强执政透明度、民众参与度、反腐败和政府管理中的智能化做出切实的承诺。

2011年9月20日，八个开放政府合作伙伴关系的创始国（巴西，印度尼西亚，墨西哥，挪威，菲律宾，南非，英国和美国）共同签署了《开放政府宣言》并发表各自的《国家行动纲要》。截至到目前，已有63个国家表达了参与意愿，其中54个国家已经提交《国家行动纲要》并通过了审核。在54个国家当中，欧洲国家总结25个，占比46%，同时也达到欧洲地区国家数量的58%。另有19个国家，5个亚洲国家和4个非洲国家达到了合作伙伴关系的参与条件。同时，参与国发展水平之间具有较大差异。根据世界银行的国家收入水平划分，19个国家属于高收入国家，21个属于中高等收入国家，总计占比超过70%。

这一地区和国家收入上的明显差异现象并不难理解。高等收入国家和中高等收入国家在推进执政透明化和权责一致问题上具有较多经验并拥有足够的科技实力来推进这一过程。然而中低等收入国家虽然更为迫切地需要进行反腐败和政府职能转变，但限于科技水平和国民对于处理、应用政府信息的能力，“开放政府”的实践在这些国家进行的并不顺利，在开放政府合作伙伴关系中积极行动的国家在数量上和参与力度上相对有限。

尽管如此，开放政府合作伙伴关系仍不失为目前全球在“开放政府”领域协同合作的最佳范例。该合作伙伴关系对于参与国所做出的承诺在具体内容上和力度上有明确的指导意见和较强的规范要求。申请参加的国家需提供明确的行动时间表，详细的国家行动承诺并接受专家组的审查，保证在《国家行动纲要》制定过程中的民众参与多渠道意见征询等。当《国家行动纲要》获得通过并发布之后，该参与国仍须在执行层面上同专家组保持密切联系。因此可以说，参与国在开放政府合作伙伴关系中发布的《国家行动纲要》代表了该国对于“开放政府”的理解与实践规划，具有可操作性和执行可靠性。

基于这点，在本文的分析中，我们将《国家行动纲要》中立法相关条款视为一国最强有力的执行承诺。

“开放政府”概念溯源与发展现状

作为当前受到一般公民、学术研究者和政策制定者共同关注的议题，“开放政府”这一概念经常被应用在不同的语境中：从技术角度讲，这一概念意味着使用科技创新产品（如电子计算机）替代人工进行信息处理，合理有效地提高政府的信息处理能力；而从政治政策角度来说，“开放政府”又意味着公民对社会政治生活的普遍参与，以民主但便捷的方式进行政府信息的共享和重复利用。

目前，增强政府开放性、强化执政透明度和权责一致的探索吸引了越来越多的国际关注和协同努力。然而，“开放政府”概念本身的模糊可能会导致跨国合作的低效，造成新的问题和分歧。

“开放政府”的概念由美国政治家在第二次世界大战结束后提出，有迹可循的首次使用者则是1955年前任美国政府信息特别附属委员会高级顾问Wallace Parks。尽管他在自己的著作《开放政府原则：实践公民知情权》中没能够给出明确定义，他仍然清晰地揭示了“开放政府”不仅仅意味着执政透明：

“在被普遍认可的美国政治思想指导下，开放政府和信息公开应当成为一个优秀的政府毋庸置疑的原则之一，除非存在重要的权利、利益或对价关系要求信息保密并经过责权机构对公共利益进行审度权衡。”

随后的数十年间，“开放政府”的概念被大量用于推进民众对过去不公开的政府信息获取能力的提升，并逐渐接入政府执政透明度的议题。尤其在美国国会修正《信息自由法》，强调“开放政府应被视为政府以符合公共利益的形式运作的最佳保证”之后，这一趋势愈发明显。

而在近年，随着信息传播技术实现显著突破，通过向公民提供更多信息和数据来提升政府开放性的方法被更加广泛地讨论和应用。而开放数据作为电子计算机技术和网络时代实现开放政府的主要前提和重要使能因素，则在学术和政策研究领域成为焦点。开放数据、信息公开和开放政府等相关概念在政治和科技的复合讨论中逐渐模糊了边界。

这是一个值得注意的问题。当开放数据被简单地理解为信息公开时，政府所公开的信息和数据将有可能成为不可重复利用或不可交互链接的孤岛；而当信息公开被作为开放政府的核心内容时，政府则可能满足于信息的披露而不是实际的利用。无论是何种情况，这种概念理解上的模糊都会造成实践探索的低效、无效甚至是严重的资源浪费。考虑到这一点将“开放政府”的概念放到当前各国实践语境中来寻找对应边界，将会是一个值得尝试的方法。

《国家行动纲要》中的开放政府

开放政府合作伙伴关系各参与国在《国家行动纲要》中所作出的承诺依据各自国情而有所不同，包括修订或通过某政策，发起或评估某项目，重组或建立某机构以及修订或通过某法案。其中，立法相关的承诺被视为代表了该国对合作伙伴关系最为强烈的参与意愿，在实践中最具可靠性。

本文通过对54个国家的《行动纲要》进行粗略浏览和筛选，发现立法相关承诺涉及如下十个领域：

1. 公共事业管理

2. 《信息自由法》或同质法案

3. 公民政治参与

4. 政府预算与财政管理

5. 公共部门与私营企业合作关系

6. 国际合作

7. 隐私保护

8. 信息的多渠道传播

9. 可持续发展

10. 性别平等

在总计约254项立法相关承诺条款中，有86项关于公共事业管理，占34%。《信息自由法》或同质法案和公民政治参与有关的条款各占总数的五分之一。政府预算与财政管理和公共部门与私营企业合作关系相关内容分别有26项和21项，合计占总数的五分之一。而隐私保护、信息多渠道传播、可持续发展和性别平等问题则仅有少数国家提及，尚属于发展中议题。

这一粗略统计表明，各国实践中对于广泛意义上的透明和参与（尤其是在公共事业和政府内部管理中）给予了高度关注，“开放政府”的概念更关乎执政质量，而非执政过程中的科技手段。于此相矛盾的是，由于《信息自由法》被普遍视为“开放政府”的基本精神和法律依据，政府在实践过程中仍有极大可能过于强调对政府信息的公开，忽视基本机构设置、流程设计和政策规制中的透明度与互动性，产生如Harlan Yu和David G. Robinson在《“开放政府”的新模糊》所述的“政府仅凭公布简单信息和数据而轻易获得褒扬”。

与此同时，《国家行动纲要》中提及的《信息自由法》本身也获得了一定拓展，对“开放政府”概念形成描述性的补充：强调《信息自由法》不仅在国家（联邦）层面上具有约束力，在地方政府、公共部门的组织机构和一定的私营企业或组织中同样具有效力（如亚美尼亚）；引入对公众所需信息种类的学术研究来更有针对性地解决问题（如巴西）；在《信息自由法》草拟过程中同公共部门进行互动和商讨（如保加利亚）；以及对法案的执行设定明确的时间表和阶段性要求（如加拿大和哥伦比亚）。

而在流程上，这些立法条款强调了对一般民众的意见征询，在公民政治参与、公共部门与私营企业合作关系等内容上均有提及。

值得注意的是，虽然隐私保护在这些立法条款中所占比重不大，但考虑到目前全球对商用和非商用信息及数据隐私保护的讨论热潮，我们可以相信，在未来一段时间里，隐私保护将成为“开放政府”讨论的焦点之一。

结语

在开放政府合作伙伴关系中，参与国倾向于将“开放政府”笼统地解读为以《信息自由法》为法律依据，具有透明并同民众进行互动的决策过程、具有充足并有效的信息开放数量和渠道、同各级地方政府和私营部门进行协调与合作的成熟的执政模式。然而，将“开放政府”同简单的信息和数据开放混为一谈的危险仍然存在。

在未来一段时间内，参与国各国政府将按照《国家行动纲要》的承诺，独立执行并定期向委员会汇报进展。开放政府合作伙伴关系在这个阶段将成为各国进行经验交流和协同努力的重要平台，为达成一项更具有适用性的开放政府议程、实现在全球范围内的开放政府合作创造有力条件。

参考文献

Harlan Yu, David G. Gobinson, The New Ambiguity of “Open Government”

Wallace Parks, The Open Government Principle: Applying the Right to Know Under the Constitution

Open Government Partnership: About Us (2011):http://www.opengovpartnership.org/about